Ny lov og forskrift om statens ansatte

Ny lov og forskrift om statens ansatte trer i kraft 1. juli 2017. Partene må nå sette seg inn i det nye regelverket.

Hovedpunkter i nytt regelverk

Ny lov om statens ansatte erstatter tjenestemannsloven fra 1983. Statsansatteloven innebærer en forenkling sammenliknet med tjenestemannsloven og en delvis harmonisering med arbeidsmiljølovens bestemmelser. Blant endringene kan nevnes en forenkling av innholdet i personalreglement, opphevelse av adgangen til å etablere innstillingsråd, lovfesting av kvalifikasjonsprinsippet, opphevelse av muligheten for såkalt mindretallsanke, opphevelse av Tilsettingsrådet for overtallige, innstramming av adgangen til midlertidig ansettelse, adgang til forlengelse av prøvetid ved arbeidstakers fravær, opphevelse av ubetinget flytteplikt, nye oppsigelsesregler og innstramming av ekstern fortrinnsrett.

Parallelt med ny statsansattelov er det også vedtatt ny forskrift til statsansatteloven. Forskriften har bestemmelser om hvem som er unntatt fra loven, praksisarbeid, åremålsstillinger, utdanningsstillinger, søkere med funksjonsnedsettelse, annen passende stilling, fortrinnsrett og beregning av ansettelsestid. Forskriften viderefører i stor grad det som fremgår av høringen, med visse unntak. Blant annet er øvingslærere og timelærere nå unntatt fra loven og bestemmelsen om beregning av ansettelsestid har fått et noe endret innhold som følge av stortingsbehandlingen.

Omdiskutert regelverk og prosess

Det har vært en omdiskutert prosess fram mot ny lov og forskrift om statens ansatte. Det hele startet med en enstemmig rapport fra tjenestemannslovutvalget, der både arbeidsgiver- og arbeidstakersiden var representert. Departementet foreslo deretter i høringsnotatet, etterfulgt av proposisjonen til Stortinget, flere endringer som fravek fra tjenestemannslovutvalgets rapport.

Det har også vært viktig for regjeringspartiene å få endret loven før stortingsvalget til høsten. I tillegg til at det ikke ble gjennomført høring i Stortinget, sendte Kommunal- og moderniseringsdepartementet derfor forslag til forskrift på høring før loven ble vedtatt og med utredningsinstruksens minimumsfrist for høringer.

Endringene fra tjenestemannslovutvalgets enstemmige forslag, sammenholdt med prosessen loven og forskriften har blitt underlagt, har møtt motstand fra representanter fra arbeidstakersiden. Av samme grunn gikk Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet enstemmig imot å vedta statsansatteloven i sin helhet i Stortinget.

Relevante uttalelser under stortingsbehandlingen

Under stortingsbehandlingen ble det avgitt enkelte uttalelser som vil kunne ha betydning for praktiseringen av det nye regelverket. Uttalelsene er knyttet til tolkningen av bestemmelsen i statsansatteloven § 9 om adgang til midlertidig ansettelse når arbeidet er av midlertidig karakter og tolkningen av terskelen for oppsigelse. Det er derfor nødvendig å se hen til innstillingen fra kommunal- og forvaltningskomiteen og uttalelsene under debatten i Stortinget for å forstå innholdet i statsansattelovens regler om adgang til midlertidig ansettelse og oppsigelse.

Tolkningen av statsansatteloven § 9 – midlertidig ansettelse når arbeidet er av «midlertidig karakter».

Etter statsansatteloven § 9 første ledd bokstav a kan statsansatte ansettes midlertidig «når arbeidet er av midlertidig karakter». Tjenestemannsloven § 3 har ingen bestemmelse med tilsvarende ordlyd. Etter tjenestemannsloven § 3 nr. 2 kan tjenestemenn ansettes midlertidig dersom tjenestemannen «trengs bare for et bestemt tidsrom eller for å utføre et bestemt oppdrag».

Arbeidsmiljølovens § 14-9 bokstav a inneholder samme bestemmelse som statsansatteloven § 9 første ledd bokstav a. Selv om ordlyden i bestemmelsen i statsansatteloven harmoniserer med arbeidsmiljølovens bestemmelse var det imidlertid regjeringens ønske at den nye bestemmelsen ikke skal forstås og praktiseres på samme måte som den tilsvarende bestemmelsen i arbeidsmiljøloven, se Prop. 94 L (2016-2017) s. 114 og 121. Under stortingsbehandlingen understreket imidlertid flertallet i kommunal- og forvaltningskomiteen at statens særpreg «ikke skal innebære en videre adgang til midlertidige ansettelser … i staten enn i arbeidslivet forøvrig», se Innst. 424 L (2016-2017) s. 13. Tilsvarende formuleringer fremkom også under stortingsbehandlingen.

Tolkingen av statsansatteloven §§ 19 og 20 om oppsigelse

Statsansatteloven §§ 19 og 20 fastsetter adgangen for statlige arbeidsgivere til å si opp statsansatte. Statsansatteloven § 19 regulerer oppsigelse begrunnet i virksomhetens forhold, mens statsansatteloven § 20 regulerer oppsigelse begrunnet i den statsansattes forhold.

Statsansatteloven § 19 om oppsigelse begrunnet i virksomhetens forhold inneholder samme bestemmelse som arbeidsmiljøloven § 15-7, men avviker fra arbeidsmiljøloven ved at statsansatteloven uttrykkelig fastsetter at domstolene ikke kan overprøve interesseavveining mellom virksomhetens behov og de ulemper oppsigelsen påfører den statsansatte. I tillegg inneholder Prop. 94 L (2016-2017) s. 145 uttalelser om utvelgelse som fraviker fra utvelgelsesprinsippene etter arbeidsmiljøloven.

Statsansatteloven § 20 om oppsigelse begrunnet i den statsansattes forhold avviker fra arbeidsmiljøloven, idet statsansatteloven ikke uttrykkelig inneholder et saklighetskrav som i arbeidsmiljøloven. I stedet opplistes fire situasjoner der en statsansatt «kan» sies opp. Bestemmelsen viderefører lovgivningsteknikken i tjenestemannsloven § 10 nr. 2 bokstav a og b, men med annen ordlyd. I tillegg er adgangen til oppsigelse utvidet til å omfatte situasjoner der den statsansatte «gjentatte ganger har krenket sine tjenesteplikter». Sistnevnte omfatter situasjoner hvor statlige virksomheter etter tjenestemannsloven må velge mellom ordensstraff eller avskjed, gitt at vilkårene for dette er oppfylt.

Det har vært tradisjon for et prinsipp om at statsansatte skal ha et stillingsvern som er like godt eller bedre enn andre arbeidstakere. Tidligere regjeringer og stortingsflertall har lagt dette til grunn i uttalelser under utarbeidelse av tjenestemannsloven av 1977 og gjeldende tjenestemannslov av 1983. Tingretter og lagmannsretter har på bakgrunn av uttalelsene lagt til grunn at det for oppsigelse av statsansatte gjelder et saklighetskrav som samsvarer med arbeidsmiljøloven og som domstolene kan overprøve. Et slikt saklighetskrav har vært praktisert både ved svakt og sterkt stillingsvern etter tjenestemannsloven §§ 9 og 10, selv om et slikt saklighetskrav ikke er nedfelt uttrykkelig i tjenestemannsloven § 10 nr. 2.

Prop. 94 L (2016-2017) inneholder flere uttalelser som åpner for en tolkning og praktisering av statsansatteloven som gir et dårligere reelt oppsigelsesvern enn tjenestemannsloven og arbeidsmiljøloven. Som følge av dette ble forslaget kritisert, se blant annet Dagsavisen og FriFagbevegelse. Under stortingsbehandlingen understreket flertallet i kommunal- og forvaltningskomiteen imidlertid at statens særpreg «ikke skal innebære en videre adgang til … oppsigelse i staten enn i arbeidslivet forøvrig», se Innst. 424 L (2016-2017) s. 13. Videre understreket flertallet i komiteen at det «ikke er grunnlag for å hevde at terskelen for oppsigelse er lavere etter det fremlagte lovforslaget enn det som følger av arbeidsmiljøloven», se Innst. 424 L (2016-2017) s. 15-16. Tilsvarende formuleringer fremkom også under stortingsbehandlingen.

Det gjenstår å se hvilken betydning uttalelsene under stortingsbehandlingen får for tolkningen og praktiseringen av statsansatteloven.

Hvilke regler gjelder i overgangsfasen?

Den nye loven har flere overgangsregler i kapittel 7 som det er viktig å sette seg inn i. Det er blant annet fastsatt i statsansatteloven § 41 at etablerte personalreglementer er gyldige i inntil to år etter den nye loven trer i kraft, det vil si frem til 1. juli 2019. Videre følger det av statsansatteloven § 42 at den nye treårsregelen i statsansatteloven § 9 tredje ledd, som erstatter fireårsregelen i tjenestemannsloven § 10, bare vil komme til anvendelse dersom ny arbeidsavtale inngås etter 1. juli 2017.

Det kan reises spørsmål om hvor langt overgangsbestemmelsen for personalreglementer gjelder. Dette kommer på spissen i situasjoner der personalreglementet inneholder regler som avviker fra reglene i den nye statsansatteloven. Personalreglementer inneholder både organisatoriske og prosessuelle bestemmelser for prosesser som ansettelse, oppsigelse, avskjed og ordensstraff. Når det gjelder de organisatoriske bestemmelsene vil nok overgangsbestemmelsen innebære at personalreglementet fortsatt skal følges. For eksempel vil nok innstillingsmyndigheten fortsatt ligge hos et kollegialt organ der dette fremgår av personalreglementet, selv om innstillingsmyndigheten etter statsansatteloven § 5 ligger til nærmeste leder. Derimot synes det mer uklart om statlige virksomheter kan unnta ekstern utlysning der dette følger av personalreglementet, typisk ved overgang fra midlertidig til fast stilling, idet det etter statsansatteloven § 4 første ledd ikke er gjort adgang til unntak fra ekstern utlysningsplikt i personalreglement. Det er således tvilsomt om denne adgangen i personalreglementet fortsatt kan benyttes, selv om personalreglementet som sådan fortsatt er gyldig frem til 1. juli 2019. For å unngå usikkerhet bør personalreglementet reforhandles så raskt som mulig.

Kurs og bistand i enkeltsaker

Ledere, HR-ansatte, tillitsvalgte og representanter av ansettelsesråd eller styrer bør gis opplæring i ny lov og forskrift om statens ansatte. I tillegg vil det kunne oppstå ulike spørsmål i enkeltsaker om hvordan det nye regelverket skal forstås. SBDL bistår gjerne med kurs og rådgivning for både arbeidsgiver- og arbeidstakersiden i staten. Ta kontakt på mail@sbdl.no.